他正在利用产业政策来创造就业、减少排放和促进制造业
Oct 27th 2022 | WASHINGTON, DC
在雪地里一月份的一天，乔拜登将访问匹兹堡，讨论升级美国基础设施的计划。就在他到达前几个小时，城里的一座桥倒塌了。五辆汽车和一辆公共汽车掉进了下面的峡谷。幸好没人死。
10月20日，拜登先生返回事故现场。重建工作通常至少需要两年时间。不过，拜登先生可以夸耀说，这一次大桥将在圣诞节前重新修好，这在一定程度上要归功于他签署成为法律的1.2万亿美元的基础设施投资。“长久以来，我们一直在谈论建设世界上最好的经济体,”他表示。“我们没有做到这一点，但我们终于得到了它。我们会搞定的。”
这肯定不是公众的观点。随着中期选举的临近，对经济的负面看法可能是将国会控制权从民主党手中转移到共和党手中的决定性因素。一次又一次的民意调查显示，经济状况是选民最关心的问题。一些攻击性广告称之为“通货膨胀”(Bidenflation) ，最近的通货膨胀飙升没有消失的迹象(见图表)。与此同时，拜登先生的大部分议程已经半途而废: 普及幼儿园前教育、提高家庭补贴和全面改革医疗保险的承诺已经被国会的僵局打破。
因此，很容易得出这样的结论: 在经济方面，拜登先生在白宫的头20个月充其量是一次错失的机会，或者在最糟糕的情况下是一次失败。然而，这样做是为了忽视他通过的三大法案带来的变化: 1.2万亿美元的基础设施法案、2800亿美元的半导体与科学法案和3900亿美元的气候支出方案。这三项法案之所以被设计成支出法案，部分原因在于激烈的党派之争使得国会几乎不可能通过任何其他措施。但他们的意图是全面的: 促进美国的制造业，救助中产阶级，使经济更加环保，等等。为了实现这些目标，这些法律试图通过赋予国家在引导国内投资和管理海外商业方面的关键作用，重新设计美国的增长模式。
它不可避免地被称为“拜登经济学”(Bidenomics)。几十年来，美国政治家和企业高管对国家干预经济持高度怀疑态度。他们认为，产业政策效率低下，而且会弄巧成拙，即使他们偶尔采取这种做法。相反，美国是全球化的主要倡导者，寻求削减关税，并让其企业在世界各地自由进出。唐纳德 · 特朗普否认了这一观点，蔑视自由贸易，誓言要重振美国制造业。但他的政策往往是半成品，他的政府混乱。
因此，正是在拜登先生的领导下，这种转变才完全发挥了作用(见图表2)。政府内部的争论不再是关于是否实施产业政策，而是关于如何使其最有效。出于同样的原因，奥巴马政府并没有寻求重振不受约束的全球化; 相反，它希望孤立竞争对手，重建与盟友的商业关系。
这是一项雄心勃勃的议程，可与近几十年来任何一位总统的议程相媲美。如果它成功了，它将戏剧性地改变美国，尽管有许多潜在的陷阱。即便如此，这也不太可能在中期选举中帮到民主党人; 通货膨胀对他们来说是一个沉重的负担。
白宫试图转移人们对通胀飙升的抱怨，指出通胀是一种全球现象，而且无论如何，解决通胀问题是央行的职责。这是事实，但忽略了拜登先生在推动这一进程中所起的作用。今年7月，美联储(Fed)的经济学家估计，财政政策使美国的年通胀率上升了约2.5个百分点。换句话说，相对于疫情爆发前的常态，美国近一半的“额外”通货膨胀是由政府的挥霍造成的。
拜登先生不是唯一挥霍无度的人。2020年，唐纳德•特朗普(Donald Trump)签署了超过3万亿美元的经济刺激计划，以应对疫情。拜登先生的贡献是2021年3月通过的1.9万亿美元的美国救援计划(arp) ，其中包括家庭支票、更慷慨的失业救济金和州政府的资金。
然而，特朗普先生的经济刺激计划是在美国经济遭受相当于心脏骤停的时候出台的，而拜登先生的经济刺激计划则是在美国经济正在健康复苏的时候出台的。他向经济中注入了如此多的资金(赤字连续第二年超过 GDP 的10%) ，以至于对商品的需求大幅增长ーー随之而来的是通货膨胀。
拜登先生的顾问们反驳说，大通货膨胀最好被视为就业大复苏。这些数字确实令人印象深刻: 美国的失业率已经从2020年中期的15% 下降到现在的3.5% ，达到了50年来的最低水平。然而，认为拜登先生的刺激计划是实现这一目标所必需的想法是错误的。在他上任之前，就业市场就已经开始复苏，反映出其他国家经济改善的2019冠状病毒疾病。关于美国劳动力市场，一个更为突出的事实是它是多么的紧张: 大约每个失业者都有两个职位空缺。这种几十年来最严重的失衡，更加证明了拜登先生的经济刺激计划助长了经济过热。
穿梭机的通过也证明是一场代价高昂的胜利。随着通胀加剧，人们对新的大规模支出承诺的热情也随之消退。来自西弗吉尼亚州的民主党参议员乔 · 曼钦(Joe Manchin)实际上在平分秋色的参议院中拥有决定性的一票，他反对拜登先生的大部分社会政策，从政府资助的日托到为有孩子的家庭提供更多的税收抵免。拜登先生的“重建得更好”法案，曾经标价3.5万亿美元，被剥夺了其社会内容，削减到不到1万亿美元，并更名为通货膨胀减少法案(ira) ，尽管其中一半以上的资金用于与气候相关的投资。
总的来说，三项 拜登经济学法案(基础设施、半导体和科学以及气候)要求在未来十年内投资约1.7万亿美元。相对于美国庞大的经济体，这并不引人注目: 按年度计算，它们仅占 GDP 的不到1% 。
乘数
但是公共财政是一个强大的东西。它在促进私人投资方面具有独特的能力。以用于半导体的开支为例。约390亿美元将用于新建制造设施的税收抵免等激励措施。补贴政策的墨迹尚未干涸，但它们已经引发了投资热潮。英特尔(Intel)计划在俄亥俄州投资1000亿美元，美光(Micron)计划在纽约投资1000亿美元，而高通(Qualcomm)和沃尔夫斯比德(Wolfspeed)等其它公司也在敞开腰包。
未来在清洁能源上的挥霍可能会更大。包括这三大法案在内，美国目前的气候预算总额约为5000亿美元。管理气候基金的民主党运营商约翰•波德斯塔(John Podesta)本月在一次演讲中表示: “这些法案共同为联邦政府提供了一套前所未有的工具。”。
其中一些项目将为锂电池、海上风力安装船、碳捕获设施等的制造提供激励。然而，最诱人的部分是将用于研究和开发的部分。即使是那些怀疑美国实施成功产业政策能力的人，也对政府在支持创新方面的作用更为乐观。毕竟，五角大楼下属的国防高级研究计划局(darpa)在这方面有着惊人的良好记录，帮助开发了诸如全球定位系统和互联网等无处不在的技术。
拜登经济学可以被看作是在国防以外的领域，特别是清洁能源领域模仿国防部高级研究计划局方法的一次尝试。拜登政府已将研究经费增加了一倍，创建了一些机构来展示新技术的运作方式，并开始利用其采购能力来扩大对这些技术的需求。简而言之，它正致力于培育一个从创新到采用尖端产品的链条。
各种各样的补贴和激励措施将是促使美国企业和消费者选择更清洁能源所不可或缺的。在爱尔兰共和军和基础设施法颁布之前，到2030年，美国的温室气体排放量将从2005年的水平下降30% 。现在，能源部估计和独立研究人员一致认为，他们将下降约40% 。增量相当于英国两年的排放量。
如果民主党人(以及经济学家)能够如愿以偿，美国就会对碳排放征收某种价格——这是实现同样目标的一种效率高得多的方式。但他们多次未能在国会通过这样的措施，并为此付出了选举代价，因为共和党人将这些措施描述为反增长。在清洁能源方面的大手笔支出，在政治上是一个更容易接受的选择。碰巧的是，增加新能源就业岗位最多的两个州在政治上有分量。一个是长期战场密歇根州，另一个是民主党梦寐以求的共和党堡垒德克萨斯州。
出于同样的原因，拜登经济学的产业政策可以被视为一种抵消数十年来高薪蓝领工作岗位流失的方式，这种流失尤其令民主党人感到沮丧。为了让制造商获得全额税收抵免，它们必须向工人支付丰厚的工资，并提供学徒计划。例如，爱尔兰共和军要求学徒在2024年之前至少完成它资助的建筑工地的15% 的工作。
民主党人认为，这些要求将有助于创造更多的熟练工人和更多的高薪工作岗位。即使这种改变只是微乎其微，但是在老工业区的一些高调投资给选民们带来了一线希望。俄亥俄州正在建设电动汽车电池工厂; 西弗吉尼亚州的风力发电厂和宾夕法尼亚州的机器人制造厂。
拜登经济学并不止于美国边境。白宫也一直在努力重新制定美国与世界贸易的条款。有一个微妙的平衡需要打破。一方面，总统试图修复与被特朗普先生忽视或破坏的盟友的关系。另一方面，对特朗普先生美国优先的世界观稍微净化一些的版本激活了拜登先生的许多政策。他几乎关闭了传统贸易谈判的大门。他在联邦采购规则中加强了“购买美国货”的承诺。根据新的产业政策提供的一些税收抵免将只提供给那些满足国内内容和生产门槛的公司，这让美国的贸易伙伴非常愤怒。
但拜登政府正在设法与除了贸易协定以外的盟友进行合作。它与欧洲一起成立了贸易和技术委员会(ttc) ，这个论坛旨在确保西方在与中国的技术竞争中采取一致的做法。在亚洲，它创建了《印度-太平洋经济框架》(Indo-Pacific Economic Framework) ，这是一个促进从边境检查到脱碳等各方面合作的论坛，不过最引人注目的是，该框架将中国排除在外。在他们的批评者看来，这些都相当平淡无奇。美国贸易代表凯瑟琳•泰(Katherine Tai)坚称，这些措施将带来实实在在的好处。她表示: “我们正在设计这些平台，使其能够随着全球经济形势的演变而发展。”。
拜登政府谈到了“支持朋友”，即希望加强与盟国的贸易，并使其远离对手。然而，美国的贸易伙伴抱怨说，美国的重点更多的是支持而不是友谊。他们的公司别无选择，只能投资美国的生产设施，如果他们想从补贴中分一杯羹的话。这可能会成为第一个真正的 TTC 考验: 欧洲外交官已经表示，他们打算在12月的下一次部长级会议上提出他们的不满。如果失败，他们可能会向世界贸易组织(WTO)提出正式申诉。
为了让“朋友支持”发挥作用，白宫将不得不使其“购买美国货”规则更加灵活。令人欣慰的是，它已经调整了国内对电动汽车的内容要求，将加拿大和墨西哥制造的零部件包括在内，尽管美国没有与其他国家签订自由贸易协定。消除其他国家反对意见的一个办法是美国恢复并扩大与欧盟和亚洲盟国的自由贸易谈判，尽管拜登政府迄今对此兴趣不大。对于拜登先生对国内投资的关注，戴女士毫无歉意。但她也乐观地认为，美国及其盟友可以共同努力，加强(意味着防止中国)他们的供应链。
拜登先生似乎在融合安全和经济目标方面取得了一些成功，特别是在中国问题上。中国在两个方面为美国提供了便利: 其对俄罗斯对乌克兰战争的支持加深了欧洲的不信任，其零疫情政策动摇了全球企业的信心。这使得拜登政府能够收紧技术转让规则。中国在10月7日宣布的最新出口管制措施，禁止任何拥有美国公民或居民身份的人支持中国先进芯片的开发，这一扩张性措施可能会阻碍中国领先的半导体公司。对中国经济的影响可能比特朗普先生仓促发动的贸易战更大、更持久。
至少到目前为止，美国似乎得到了包括荷兰和日本在内的盟友的默许，这两个国家生产最先进的芯片制造设备。部分原因是因为他们只是不愿意最终站在美国法律的错误一边。但是，不吹毛求疵也指向另一个结论: 拜登政府在最重要的领域与盟友合作得很好。
贯穿 拜登经济学的主线是一种信念，即一个更具干预主义倾向的国家能够左右国内外的经济结果。这一点在拜登先生就任总统之初的庞大经济刺激计划中表现得很明显，并且支撑了政府对产业政策的偏好，以及它试图重新划定国际贸易界线的努力。尽管政治剥夺了拜登经济学的大部分社会政策，但在重塑国内工业和全球商业方面，它仍比许多人几个月前认为的可能性走得更远。
然而，有很多理由认为，拜登经济学可能会出错。尽管美国国防部高级研究计划局(darpa)取得了种种成功，但近代美国历史上充斥着政府支持的工业计划失败的例子，从政府支持的太阳能公司 Solyndra 破产，到慷慨的税收补贴，这些补贴未能让电子产品制造商富士康(Foxconn)在威斯康星州进行大笔投资。电子公司在游说上的花费达到了创纪录的水平，这是一个不好的信号。要说服盟友相信美国既能补贴国内产业，又能保持开放和公平的贸易强国地位，并非易事。
官僚风险
同时做这么多事情对政府来说也是一个巨大的实际挑战。它将需要雇佣大量经验丰富的经理人来监督其庞大的工业计划，包括公共部门的工资。反过来，他们将不得不选择有价值的补贴接受者，监督他们的进展，并在必要时切断他们的经济来源。与此同时，日益增长的国内激励网络，可能引发一场浪费和效率低下的全球补贴战争。
政治会增加复杂性。如果国会两院中的任何一院在中期选举中落入共和党人的控制之下，那么“拜登经济学”的进展可能会缓慢下来。作为年度预算过程的一部分，该公司约2000亿美元的研发资金需要得到批准。共和党领导的委员会将愉快地开始调查拜登先生的三项法案中任何花费不当的资金。
但拜登经济学也可能超出预期。它的产业政策并不像某些国家那样严厉: 它旨在创造激励机制，鼓励企业进入某些行业，而不是挑选企业赢家。正如一位政府官员所言，白宫充满了“不情愿的将军”，他们对政府干预的陷阱心存警惕，但相信这是最好的出路。他们以健康的怀疑态度而不是肆无忌惮的热情来对待产业政策，这一事实可能有助于确保项目得到更好的设计。
两党在一定程度上支持基础设施和半导体法律，也支持对中国采取强硬立场，这应该会增强这些政策的影响力和持久性。对于世界其他地区来说至关重要的是，在可再生能源和电动汽车方面的所有新支出可能会使美国的增长更加环保。
在中期选举前的最后几天，大多数关于民主党执政表现的讨论将集中在通胀问题上，这是可以理解的。但拜登经济学的影响可能更为持久。这关系到美国经济模式的本质。￭